Политиката за сближаване отблизо

Кохезионната политика е една от най-видимите политики на Европейския съюз (ЕС). С всяко разширяване на ЕС се увеличава и броят на регионите, обект на политиката за сближаване (през 2007 г. ЕС включва вече 271 региона). Кохезионната политика е основният инструмент, чрез който се цели намаляване на значителните различия в социално-икономическото развитие на европейските региони. С бюджета си от 347 млрд.евро за периода 2007-2013 г. тя е най-големият единен източник на финансово подпомагане на равнище ЕС за вложения за растеж и заетост. 

Немалко от служителите в институциите, отговорни за управлението на средствата от структурните и кохезионния фонд, както в Европейската комисия, така и в държавите членки, са от ново поколение. Те не помнят нито създаването на Европейската общност, нито дебатите, политическите и експертните аргументи за създаването и работата на европейската политика и политиката по сближаване.

Вероятно почти всички, фокусирани върху текущите предизвикателства на изпълнението на този програмен период,  както и върху стартиралия дебат за следващия програмен период (2014 – 2020), забравяме дълбоките устои на тази политика. Съдя го по факта, че публичният дискурс е ангажиран основно с: правилата и тяхното спазване, нередностите, така наречената нетна финансова позиция, темпа на усвояване. Това са важни теми, но те не изчерпват смисъла и целите на кохезионната политика.

Правилата и тяхното спазване

Никой не оспорва, че те са важни. Спазването на правилата гарантира, че парите се разходват за това, което трябва, но  спазването на правилата не трябва да отнема от енергията за преследването на целта. Подобна е ситуацията с темата нередности – при среден процент грешки (error rate) 5- 6 %[1] подобна тема вероятно има гражданска и политическа легитимност.  Процентът разходи, свързани с нарушения, трябва да е по- нисък. Не бива да забравяме обаче, че най- ниският процент грешки имаме, когато няма никакви плащания. Това е единствения вариант за 0% грешки;

Нетната финансова позиция

Разликата между сумата, която съответната държава-членка  дава катовноска в бюджета на ЕС и това, което получава от финансовите инструменти.  Всяка страна има право да прави подобни сравнения, но ползите от една страна и задълженията към ЕС не могат да бъдат сведени до финансови транзакции. Ще спомена само общия пазар,  acquis communautaire, създаването на нови възможности свързани с мобилността, образованието, научните изследвания;

Темпа на усвояване

Темата е пряко свързана с предишната в още едно важно измерение – усвояването на средствата[2] може да се използва като индикатор доколко са изпълнени планираните политики. Не бива да забравяме, че неусвоени средства означава и неизпълнен бюджет.

Всички тези теми, са свързани с последиците, предизвикателствата и дори възможните дефекти от политиката по сближаване и не бива да изместват нейните фундаменти, основните причини тя да съществува. В противен случай може да изпаднем в ситуация, в която, дискутирайки проблемите на автомобилния трафик и вредите от автомобилите, да забравим ползите от тях.

Без да се наемам да систематизирам многото политически документи и задълбочените научни изследвания върху причините и смисъла на кохезионната политика, той може да бъде търсен в:

Морални  ценностни

Аргументите тук започват от солидарността (ЕС е общност, а членовете на една общност се подпомагат взаимно за нейното съхраняване и развитие). Точно в последните години този аргумент не от най- силните.

Далеч по-солиден е морално-икономическият аргумент, свързан с особеностите и дефектите на общия пазар. Безспорно е, че създаването на общ пазар води до редица позитиви – намалява междунационалното икономическо съперничество, както и междунационалната конкуренция за ограничените икономически ресурси, увеличава се търговията между страните, участващи в интеграцията, увеличава се и търговията с останалата част от света. Най- важното, обаче е, че пазарната интеграция води до премахването на несъвършенствата, които биха продължили да съществуват в рамките на една защитена национална икономика и е възможен растеж,  по-голям от този, който националните икономики могат да постигнат поотделно. Отварянето на пазарите на труда и капиталите също води до засилването на конкурентните предимства на икономиката като цяло.

Наред с всички тези очевидни предимства, общият пазар крие някой дефекти в процеса на присъединяване на нови пазари към него. Последните са  по-неконкурентноспособни, изведнъж подложени на пазарния натиск на общия пазар и търпят негативи. Реална е възможността за проникване на чужди стоки с по- ниски цени на присъединилите се пазари, а от друга страна старите пазари  могат да останат трудни за проникване.

Общият пазар може да насърчи тенденцията богатите да стават по-богати, а бедните –  да стават по-бедни, затова е необходимо в периода на адаптация на новия пазар към правилата и конкуренцията на общия да бъдат взети някои специални мерки,  свързани с премахването на т.н. структурни ограничения – „стартовите” ограничения, с които новата икономика влиза в общия пазар (напр. качество на работната сила, инфраструктура). Важно е да се напомни, че при присъединяването на нов пазар към общия, това е допълнителна възможност за всички стари пазари.

Сближаването, намаляването на разликите между различните държави членки е задължително изискване, за да се гарантира пълнофункционален общ пазар.

Икономически предимства

Кохезионната политика няма нищо общо с благотворителността. Както коментирах по- горе,  плоскостта „богатите помагат на по-бедните” регистрира само повърхностните процеси. Обединена Европа означава общ пазар, а като резултат от кохезионната политика се създават нови възможности за интензивното функциониране на този общ пазар: добре работещи публични институции за адекватно обслужване не само на гражданите, но и на бизнеса[3], пътища, железници на международните транспортни коридори[4] – като важна предпоставка за по- бърз, сигурен и евтин стокооборот вътре в съюза, както и с останалия свят. Допълнителен, но много солиден аргумент е, че самият процес на разходване на средствата от кохезионната политика отваря нови пазарни възможности за компаниите от старите държави-членки.  Част от дейностите, които се финансират със средства от фондовете на ЕС в държавата-бенефициент, се изпълняват от местни експерти. Със сигурност в доставките и строителството участват и местни компании, но при правила за обществени поръчки, които гарантират равен достъп и липса на дискриминация по повод националност, значително е присъствието и на експертите и на компаниите от другите членове на съюза, особено в сфери, в които обикновено държавата бенефициент има ограничен опит преди присъединяването. Съществуват множество изследвания, които показват че страните-донори, тези на които вноската в бюджета на ЕС е надвишава средствата, които получават, при правилно управление на средствата за кохезионна политика,  имат конкретни икономически ползи от нея. Разбира се, последният аргумент има стойност на допълнителен – не може да се адмирира само по себе си създаването на нови пазари, базирани на публични разходи, това е просто допълнителна полза, свързана с процеса, а не с целите.

Общоевропейски аргументи

Инвестициите в сближаване осигуряват изпълнението на редица общоевропейски приоритети: опазване на околната среда[5], по-добра транспортна свързаност (безспорна предпоставка за свободното движение на хора и стоки), инвестиции в квалификация на работната сила, наука и иновации (важен фактор за конкурентоспособността на икономиката на Европа), социалното включване (вкл. и интеграция на етническите малцинства, както и на социално маргинализираните социални групи) и т.н. Всяка от тези сфери има силни национални измерения, но още по-силни са общоевропейските им измерения. Говорим за параметри, които могат да повишат благосъстоянието в национални мащаби, но далеч по-силен е ефектът им върху общоевропейските показатели.

Нека да напомня, че замърсяването на околната среда и респективно опазването й, не се влияят от националните граници;  иновациите и икономиката, базирана на знанието отдавна са наднационални процеси и тук конкуренцията между държавите-членки има по-малко значение, защото говорим за европейски патенти, мобилност на инвестициите и специалистите. Социално уязвимите групи от обществата, включително и етническите малцинства, в  хоризонтален поглед върху свободното движение на хора, не са и не могат да бъдат единствено национален проблем.

Общоевропейските аргументи за съществуването на кохезионната политика ни карат да разсъждаваме за нея не в рамките на тяснонационалните приноси и ползи, а за ползите на Съюза като такъв от нейното изпълнение.

Въпросът за бъдещето на политиката по сближаване в момента не е абстрактен или чисто теоретичен. Намираме се на финалната права на изпълнението на един програмен период 2007- 2013, наред с това дебатът за многогодишната финансова рамка (МФР) е фактически стартирал и се проектират новите регламенти, които ще регулират процесите през програмния период 2014- 2020.  Въпреки надеждата, че не повтаряме стари грешки и на обществено, и на институционално ниво, и вече сме усвоили рефлекса да се учим от тях, едва ли има по-неподходящ фон от настоящия за дебата за бъдещето. Икономическата криза, дълговите кризи в някои държави-членки, заплахите за еврозоната, необходимостта от отделянето на значителни средства за гаранционни и спасителни пакети  засилват натиска и предполагат ограничения в бюджетите на отделните държави, включително и за вноските им в бюджета на ЕС. Това неминуемо предполага трудности пред сегашните и бъдещите инвестиции в политиката по сближаване.

Допълнителен повод за съмнение в ефективността на политиката за сближаване е факта, че страните с дългови кризи или заплашени от такива са тези, които дълги години са имали възможност и са ползвали предоставените от европейските фондове възможности.

Дълговите кризи и кризата в еврозоната вадят на дневен ред редица аргументи против солидарността.  Нека припомня, че кохезионната политика няма нищо общо с благотворителността, а е инструмент за развитие, който предполага, след продължителното му прилагане, намаляване на нуждите от помощ. Съществува опасност да се води дебат не за бъдещето на ЕС през и чрез който всяка държава членка да вижда бъдещето си, а дебат за една сепаративна реалност, за която всяка от държавите-членки преценява внимателно разходите и ползите. Без някой да може да поставя под съмнение подобно право, подобен подход поставя кохезионната политика в ролята й на помощен, допълнителен инструмент и засилва повърхностното разбиране за него – като за инструмент, чрез който по-бедните получават помощ от по-богатите.

Финансирането на институции и политики на исторически принцип отдавна е отречено като подход в планирането на бюджетните разходи, затова основните въпроси пред нас са:

• какви са силните аргументи в подкрепа на съществуването и прилагането на кохезионната политика и наред с това,
• какви са реформите, които трябва да бъдат осъществени, за да бъде политиката на сближаване по-ефективна и да носи повече стойност на всички: тези, които се ползват от възможностите й и тези, които в по-голяма степен я финансират?

Най силният аргумент ЗА кохезионната политика минава през виждането ни за това какъв е успешният сценарий за изход от кризата и за гарантиране на растеж?

Действия на ЕС в смисъла на добре координирани политики на ниво обединена Европа и синхронни действия в същата посока на националните правителства ИЛИ „самостоятелно спасяване” – ограничаване на интеграцията, което пък води едва ли не появата на настроения, свързани с протекционизъм.

Отговорът, който дават европейските лидери и институции е еднозначен.

„…Европа има най-голям шанс за успех, ако действа колективно — като Съюз.”[6], сходни са посланията и в „Европейското обновление –  Реч за състоянието на Съюза, 2011”[7] на Председателя Барозу. Действията на ЕК, Съвета на Европа, както и на държавите членки, следват тези намерения.

В контекста на „рецептата” за по-координирани действия за изход от кризата и създаване на предпоставки за растеж, кохезионната политика придобива нова сила.  Не съществува друг инструмент на ЕС, който в по-голяма степен да гарантира действия и резултати в посока по-координирана, свързана Европа, в която действията на националните правителства да се подчиняват на единни стандарти.

Наред с новите, понякога ad hoc създадени политики, като Пакта за стабилност и растеж и пакета „Евро плюс”, кохезионната политика остава този доказан инструмент, който може и ще допринася за по-единна и конкурентна Европа.

Солидните аргументи ЗА, не могат да обезмислят нуждата от реформи в политиката за сближаване. Явни са нуждите не само от по-висока ефективност (повече стойност за същия обем средства), ни и търсенето на допълнителни ефекти. Тези теми, трябва да бъдат разглеждани в светлината на изключително сериозния въпрос «Как да съчетаем финансовата дисциплина и бюджетните ограничения с необходимостта от решителни политики в определени сфери, който в крайна сметка генерират допълнителни разходи?”

Предложението за МФР, както и проектът за нови регламенти, дават достатъчна начална скорост на този процес:

• Предложение за фокусиране на целите на кохезионната политика върху приоритетите на  Стратегията Европа 2020 , което гарантира един по-ясен фокус на интервенциите върху приоритетите. Те пък следва да гарантират интелигентен, приобщаващ и устойчив растеж. Допълнително концентрацията върху ограничен брой приоритети дава възможност за по-добра система за измерване на ефекта и по-добра отчетност.

В тематичните цели за фондовете от Общата стратегическа рамка (чл. 9- 12) са въведени 11 такива цели, които пряко реферират към приоритетите на Стратегията на Европа 2020[8];

• Предложенията, свързани с Условия (conditionalities), които виждаме в проекта за регламент на общата стратегическа рамка за фондовете на ЕС и общи условия на Структурните и кохезионния фонд; Предлагат се тематични и общи ex ante условия, както и макроикономически условности. Първите (ex ante условия), въпреки различните позиции на държавите-членки по тях, представляват сполучлив опит чрез  средствата за кохезионна политика да се осигури една по-добра координация между политиките на ниво ЕС, както и политиките, които провеждат националните правителства. Тематичните условия касаят наличието на стратегически документи или прилагането на директиви в съответните сектори (околна среда, малки и средни предприятия, информационни и комуникационни технологии и др.). Макроикономическите условия поставят условия за ползване на средствата от СКФ в зависимост от добрата бюджетна дисциплина, която спазва съответната държава-членка. Създава се възможност за спиране на средствата на страните, които са в процедура по прекомерен дефицит. Чрез системата на поощрения (финансиране от 5% резерв за държави, които изпълняват тематичните условия) и „наказания” (спиране на парите за държави, които надхвърлят 3% бюджетен дефицит) се създават силни инструменти, както за по-синхронни и насочени в обща посока действия, така и за гарантиране на по-строга бюджетна дисциплина;

• От значение са и други инициативи в посока по-добра свързаност , например новия фонд Connecting Europe facility, даващ възможност на ЕК да интервенира точно върху тесните места (bottle necks) в комуникационната мрежа на Европа (железници, енергийни връзки, телекоммуникации). Да не забряваме, че изградено до средата ж.п. трасе не е истинска ж.п. магистрала, нека не пропускаме и високата добавена стойност върху всички сфери на широколентовия достъп. Липсата на добра организация, дори и мотивация сред част от държавите членки да запълнят «тесните места» е адресирана именно с този специален инструмент.

Case study – България

България е нова държава-членка. Тя е част от последната вълна разширяване на ЕС през 2007 година. С присъединяването към ЕС през 2007 г. България получи достъп до значителен финансов ресурс от 6,9 млрд. евро, от които 6,7 млрд. евро по цел „Сближаване” и 179 млн. евро по цел „Европейско териториално сътрудничество”[9].

Настоящият програмен период е първия за България, т.е. страната има 4 годишен опит с истинска работа със СКФ, след ограничения опит с предприсъединителните инструменти. След някои научени уроци в самото начало на програмния период- 2008, България пое плахо, след това по-уверено процеса на прилагане на политиката на сближаване. Очакванията на правителството са 2011 да приключи с договорени 65% от средствата, разплатени около 20% и възстановени от ЕК около 12%. Без тези цифри да впечатляват, впечатляващо е, че втора поредна година страната успява да удвои резултата от всички предишни години от началото на програмния период.

Държавният бюджет на република България за 2012 година ще бъде под 14 милиарда евро. 2.2 милиарда евро ще бъдат средствата от този бюджет, които се очаква да бъдат платени от структурните и кохезионния фонд от 7те оперативни програми. С това делът на европейските средства в бюджета ще бъде 16% или 5,6 % от БВП. Вноската на страната в общия бюджет на ЕС ще бъде над 450 милиона евро (1.1% от БВП), толкова ще бъдат и разходите от бюджета да осигуряване на националното съфинансиране.

Тези бюджетни отношения, безспорно са впечатляващи, но по-интересният въпрос е какво означава подобен дял. България следва строга финансова дисциплина и изключително пестеливо разходва публичните средства, поради което има рекордни показатели за дефицит и нисък дълг[10]. Факт е, че използването на европейските пари е допълнително предизвикателство пред бюджета, то означава мобилизирането на допълнителен ресурс  за съфинансиране на проекти, както и за оборотни средства. Наред с всичко това е факт, че една огромна част от ресурса да провежда публични политики на България ще бъдат осъществени с европейски пари.

Какво означава това – помощ, благотворителност, или възможност за провеждане на нов вид политики в нова държава членка? Кой е основният ползвател на тези политики – българските граждани, обединена Европа?

Нека на първо място да очертаем какво ще се случи с тези пари в страната:

Ще се строят пътища (3 магистрали  на международни транспортни коридори), ще се реконструират ж.п. линнии, които обслужват трафика в посока изток – запад и осигуряват по-добра свързаност на европейската ж.п. мрежа с Турция), пречиствателни станции за отпадна вода, съоръжения за третиране на отпадъците и се ще се ремонтират публични сгради (училища, социални и културни институции) – не само да бъдат по- приветливи, но и да разходват по-малко енергия, извършва се реформа в социалната сфера – напр. т.н. деинституционализация – извеждат се децата, лишени от родителски грижи и децата с увреждания от специализираните институции и им се оказват алтернативни социални грижи с по-високо качество, десетки хиляди българи участват в курсове за професионално обучение, финансирани от ЕСФ, предприемат се мерки за интеграция на социално изключените, както и на ромите.

Направените оценки[11] за България към момента показват, че в резултат на усвояване на средствата по всички оперативни програми, финансирани със средства от Структурните и Кохезионния фонд (СКФ), се очаква към края на периода (2015 г.) брутният външен продукт на страната да бъде с 9.4% повече (т.е. икономиката да произвежда с 9.4% повече). Ефектът е очакван дотолкова, доколкото съществена част от средствата по оперативните програми са насочени към стимулиране на инвестиционната дейност, което би довело до нарастване на капитала, подобряване на инфраструктурата и равнището на технологично развитие, както и до увеличаване на заетостта. Един от най-големите очаквани ефекти върху макроикономическите показатели, който би бил със силно положителен дългосрочен ефект върху българската икономика, е нарастването на обема на частните инвестиции с 44.6%. Както вече беше споменато по-горе, нарастването произтича от предназначението на голяма част от средствата по оперативните програми именно за инвестиционна дейност. По отношение на частното потребление се очаква то да нарасне с 6.3% в реално изражение към края на периода, като този ефект би означавал подобрение на благосъстоянието на потребителите в икономиката. Като силно положителен ефект може да се счита и очакваното нарастване на износа на стоки и услуги, тъй като би означавало повишаване на производителността и конкурентоспособността на българските предприятия, вследствие на което се постига и увеличение на експортния им потенциал. В резултат на усвояване на средствата по оперативните програми се очаква и увеличаването и на предлагането на труд. Към края на периода се очаква нарастването на работната сила да бъде с 2.3%, като това се обяснява с увеличаването на възможностите за намиране на работа вследствие на по-доброто развитие на икономиката, предизвикано от усвояването на средствата по СКФ. Търсенето на труд, измерено със заетостта в икономиката, се очаква да бъде с 3.2% по-високо в края на периода. Увеличеното производство се очаква да доведе до по-голяма необходимост от използване на фактора „труд”. В резултат на усвояване на средствата по СКФ броят на безработните лица се очаква да бъде с 13.8% по-нисък през 2015 г., а коефициентът на безработица да бъде с 0.8 процентни пункта. Ефектът върху коефициента на безработица изглежда по-малък, но следва да се има предвид нарастването на работната сила, която представлява базата за неговото изчисляване. Средната годишна работна заплата се очаква да бъде с 44.6% по-висока в номинално изражение, вследствие приложението на средствата по СКФ. Нарастването на този показател е още един индикатор за увеличаването на благосъстоянието на работещите, подобно на увеличението на потреблението.

Ясно е видимо, как интервенции, които са от огромно значение за ЕС имат и достатъчно силен ефект върху икономиката и социалната сфера на страната. А относно ефекта за ЕС, достатъчно е само да се отбележи, че България е единствената държава в ЕС през която минават 5 европейски транспортни коридора. За да не създава ограничения, а да благоприятства транс европейския трафик, както и целия трафик в посока изток- запад и север- юг, те се нуждаят от големи инвестиции.

И ако описаните ефекти не са нищо различно освен изпълнение на целите, които си е заложила България и са получили подкрепата на ЕК, интересното е друго. Средствата от ЕС носят нови навици и практики в българските администрации и общество, носят нови рефлекси във формирането на публични политики, по висока дисциплина на управлението на парите. Високите изисквания към управлението на средствата от ЕС, бавно, но сигурно се прехвърлят върху целия публичен сектор. При средно ниво на грешките за 7 те ОП, под 3% това е обещаващо за целия публичен сектор.

Успоредно с всички усилия за максимално използване на средствата през този програмен период[12], българските институции се подготвят за следващия използвайки всичко научено от последните 4 години.

В процеса на формиране на целите и приоритетите, търсим наднационалните измерения на всяко действие или инвестиция. Опита ни научи, че така ефекта е най- силен. По- добрата транспортна свързаност, ще донесе ползи на българските региони, но ще даде нови възможности на международния трафик, което е добре за всички държави членки, добре за България, добре и за нейните съседи. Новите газови връзки със съседите ни, ще ни дадат възможност за частична диверсификация на газовите доставки, но ще дадат същата възможност и на тях. Планираме, задължителните 25% от общата финансова рамка, които трябва да се разходят от ЕСФ да бъдат инвестирани не просто в социална политика, но и  образование  и наука. Факт е, че добрите български ученици, студенти, учени и млади специалисти, ще потърсят възможности в други държави от ЕС, вярваме в това, че ако успеем в плановете си, някой от тях ще се върнат, а и ще успеем да привлечем такива и от други страни.

Добре знаем, че наред с акуратността в работата на институциите, една от рецептите за успех са ясните национални цели, ориентирани към „моторите на растежа”, кохерентни на целите на ниво ЕС.

България има нужда от средствата и мерките резултат от кохезионната политика, видно от цифрите по- горе не за да подпомага платежния си баланс, не и дори за да може да направи инвестиции, които трудно би направила само със средствата от републиканския бюджет. България има нужда от инвестиционните и неивестиционни мерки, за да бъде по – близо до останалите страни членки и да търси бъдеще и развитие в и чрез ЕС. И докато в страната се водят спорове дали всъщност страната, отчитайки всички плащания и взети мерки, вкл. и затварянето на част ядрените реактори на АЕЦ „Козлодуй”, не е всъщност нетен донор на ЕС, докато аз обяснявам на всички, че „нетната финансова позиция” на страната е положителна, всъщност търся най- добрия начин да обясня и на европейските ни партньори и на българските граждани, че ЕС има нужда от България и България има нужда от ЕС..

Не само заради новите възможности за бизнес, не само заради разширяване на пространството на повече възможности и свобода, не само заради „отпушване” на възможностите за транспортен трафик по направленията „север- юг” и „ изток- запад”, не само заради възможностите французи, германци, англичани да видят и пипнат страхотната българска природа и културни забележителности, не само заради новите възможности, които ще се създадат в страната.

Мъчно ми е заради многото съученици и приятели, които отдавна работят извън страната, наред с това се радвам на възможността да знам и споделям опит с нашите съседи и партньори, какво трябва да правят, поне част от тях от тях да се върнат и да приложат опита натрупан навън в родината си.

Причината, която рядко се споменава, е че България може да служи, като добър пример, за новите и за старите държави членки, както и за тези, които не са членове на ЕС, за ползата от спазването на общи правила, както и от общата ползва от политиката по сближаване, за ползата, от това да видиш собствения си интерес и полза през ползата на другите.

Осмелявам се да мисля, че през следващите години, разделението между стари и нови държави членки, вече ще бъде условно. Осите на напрежение, вероятно се преместват към съпричастни и несъпричастни, дисциплинирани и недисциплинирани държави членки.  А най вече се надявам осите на напрежения да бъдат по- малки, защото Европа, трябва да бъде в максимално добра форма най- тежкото състезания, което предстои. Не бива, борбата за повече инвестиции, пари, стабилност, инвестиционни възможности, да отмества погледа ни от основната битка, която се води днес. Битката, за качествени човешки ресурси. Сигурен съм, че Европа ще остане мястото, къде мнозина способни, талантливи Европейци (дали само европейци?) ще предпочетат да живеят и работят.